Реформа состоялась. А результат?
Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» вступил в силу. Муниципальная реформа — не проект и не эксперимент, а свершившийся факт по всей стране. Сельские поселения как самостоятельные административные единицы ликвидированы, полномочия сосредоточены на уровне муниципальных округов, созданы новые представительные органы, избраны главы.
Идея понятна: убрать дублирование, сконцентрировать ресурсы, повысить управляемость. Но практика показывает: смена структуры не решает проблем. Территории по-прежнему не развиваются, инфраструктура ветшает, население уезжает. И причина — не только в нехватке денег. Причина — в людях, которые этими деньгами распоряжаются. И в том, что мы потеряли в ходе этой реформы.
Главы округов: избранные или назначенные?
По закону главу муниципального образования избирает Совет депутатов. Но кандидатов единолично отбирает и представляет губернатор. Он сам решает, кого допустить до голосования, а кого — нет. Любая неугодная кандидатура отсеивается ещё до того, как депутаты откроют заседание. Губернатор может инициировать удаление главы в отставку.
Формально — выборы. Фактически — назначение. Это не хорошо и не плохо само по себе — вертикаль может работать эффективно. Проблема в другом: в этой системе нет действенного фильтра на профессионализм. Закон говорит, что квалификационные требования к главам «являются предпочтительными». Не обязательными — предпочтительными. А для заместителей, начальников управлений, глав территорий жёстких стандартов помимо высшего образования нет вовсе.
Глава подбирает команду сам — и нередко по принципу личного знакомства, а не компетенций. Более того, некоторые главы муниципальных образований занимают свои должности по 10–20 лет — два, три, четыре срока подряд. И держатся они не за счёт управленческих результатов, а за счёт личной лояльности вышестоящему руководству. Пока лоялен — сидишь. Результаты для территории вторичны.
И здесь возникает парадокс, который мало кто проговаривает вслух. Раньше люди сами выбирали глав поселений — тех, кого знали в лицо, кто жил рядом, кто понимал, как устроена жизнь на их территории. Выборный глава вёл себя иначе: он общался с людьми, потому что от них зависело его переизбрание. Сегодня законодательство устроено так, что жители по-прежнему могут избирать депутатов — но не тех руководителей, которые реально определяют их повседневную жизнь. Глава района или округа, от которого зависит всё — дороги, ЖКХ, благоустройство — назначается сверху. Люди его не выбирают. В некоторых случаях он их не знает. Его карьера зависит не от жителей, а от губернатора.
Так выстраивается замкнутая система взаимной лояльности. Местное начальство обезопасило себя от населения: народ не может его снять, потому что не он его избирал. А за то, что вышестоящая власть обеспечила эту защиту, местный руководитель присягает ей на верность. Логика проста: «ты меня не уберёшь, потому что я лоялен; народ меня тоже не уберёт, потому что он меня не выбирает». Вертикаль укрепляется — но не в смысле управляемости, а в смысле круговой поруки. Те, кто сверху, подстраховывают нижних от людей. А нижние обеспечивают нужный результат на выборах. Главным кадровым критерием в этой системе становится не профессионализм, а лояльность. Не «что ты умеешь», а «насколько ты удобен». Территория получает не специалиста, а лояльного высшему руководству менеджера по управлению.
Кто управляет на местах
На должности заместителей глав, руководителей отделов и управлений в муниципальных округах зачастую приходят люди без профильного опыта. Кто-то получил заочной диплом о переподготовке. Кто-то вообще без профильного образования — закон этого не запрещает. Они не знают методологии работы своего направления, не знают стандартов, не знают, как правильно. Действуют по наитию, исходя из собственного жизненного опыта — часто совершенно из другой сферы.
Проблема в том, что муниципальное управление подменило специалиста менеджером. На ключевых должностях сидят не профессионалы с отраслевым образованием и реальным опытом работы в сфере, а «управленцы широкого профиля», которые в некоторых случаях не отличают балансовую стоимость от кадастровой, не понимают разницу между капитальным и плановым ремонтом, не знают нормативов содержания дорог и не способны прочитать проектную документацию. Они управляют процессами, суть которых не понимают, — и закономерно получают результат, который видит каждый житель: разбитые дороги, текущие крыши, неработающее водоснабжение. Некомпетентность кадров — это не побочный эффект реформы. Это её системный дефект, который воспроизводится на каждом уровне управления.
Результат — заваливается работа целых отраслей. Вот типичная картина:
Экономический отдел не заинтересован в развитии предпринимательства. Субсидии для малого бизнеса предусмотрены в бюджете, но фактически не доводятся до получателей: работа с предпринимателями не ведётся. По отдельным муниципальным округам за три квартала года расходуется менее 15 % запланированных средств на поддержку предпринимательства. Деньги есть — их просто не умеют или не хотят грамотно распределять.
Отдел сельского хозяйства формально имеет программы развития — на бумаге. И отчёты по ним — тоже на бумаге. В реальности подразделение работает только в режиме реагирования на текущие проблемы. Нет живой работы с фермерами, нет привлечения инвестиций, нет дорожной карты. Программа существует для проверяющих, а не для территории.
Бюджетные службы планируют деньги «с колеса», по текущей потребности. Нет среднесрочных приоритетов. Характерная ситуация: потребность на дорожное хозяйство — 18 млн руб., запланировано — 8,4 млн, фактически освоено за три квартала — 5,1 млн (26 %). Дороги разрушаются, а деньги не осваиваются.
Службы ЖКХ из-за неграмотного управления сведены к ликвидации аварий. Строительство новых сетей, плановая замена изношенных — только на бумаге.
Показательна и история с передачей полномочий по ЖКХ. В Омской области с 2015 года водоснабжение и водоотведение передали с поселенческого уровня на районный. Хотели как лучше: сэкономить на содержании отдельных МУПов и управлений ЖКХ на каждой территории, создать единое предприятие на весь район. Получилось как всегда: единый МУП не смог эффективно обслуживать всю территорию. Где раньше была местная служба, знавшая каждый колодец, теперь — одна организация, которая физически не успевает реагировать на проблемы десятков населённых пунктов. Бюджет района вырос, а изношенные сети как текли, так и текут.
Отдельная проблема — режимы реагирования. В густонаселённых пунктах, где коммунальные сети выходят из строя массово, власти вводят режим повышенной готовности вместо режима чрезвычайной ситуации. Разница принципиальная: при режиме ЧС у граждан возникает право на компенсацию ущерба здоровью и имуществу, на социальные гарантии, на страховые выплаты — это прямо предусмотрено статьёй 18 Федерального закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций». При режиме повышенной готовности таких гарантий нет. Для муниципальных властей это удобно: меньше ответственности, меньше обязательств перед пострадавшими, меньше расходов. Для жителей — это потеря права на возмещение ущерба.
Образование — крупнейшая статья бюджета — страдает от хронического недофинансирования: разрыв между потребностью и утверждёнными лимитами по отдельным округам достигает 30%. Более 60 % учреждений образования имеют проблемы с кровлей и ограничиваются косметическим ремонтом.
Главы территорий: всё на одного
После ликвидации поселений на глав территорий (бывших глав сельских поселений) свалилось всё, что раньше решалось двумя уровнями власти. Благоустройство, коммунальное обслуживание, земельные отношения, работа с подрядчиками, приём граждан — весь спектр полномочий теперь на одном человеке.
При этом бюджетных полномочий у глав территорий нет — все решения принимаются на уровне округа. Штат минимальный, методическая поддержка слабая. Работы затягиваются, контракты срываются, обращения жителей «зависают».
А в отдельных случаях ситуация ещё хуже. Некоторые руководители используют служебное положение для продвижения «своих» подрядчиков, распоряжаются инсайдерской информацией о предстоящих торгах. Контроль за этим практически отсутствует. И часть из этих глав тоже сидит на своих местах годами — не потому, что справляются, а потому что «свои».
Итог: деньги есть — результата нет
Назначаемость без фильтра на профессионализм, кадровый голод, перегрузка глав территорий, работа без стратегии — всё это приводит к тому, что даже имеющиеся средства расходуются неэффективно. Деньги идут на латание дыр вместо системного решения, на оплату некачественных работ, на содержание аппарата вместо развития территории.
Но есть проблема глубже. Все эти преобразования — ликвидация поселений, перераспределение полномочий, создание округов — принимаются без единого стратегического документа, который определял бы конечную цель. У реформы нет точки назначения. Нет ответа на вопрос: какой должна стать территория через пять, десять, пятнадцать лет? Какое качество жизни мы обеспечиваем? Какие отрасли развиваем? Каких показателей добиваемся? Без такого документа каждое административное решение — не шаг к цели, а движение в произвольном направлении. Реформа превращается в бесконечный процесс реформирования ради реформирования.
Усугубляет ситуацию система оценки эффективности, которая не привязана ни к стратегии, ни к динамике. Критерии устроены так, что оценивается текущий год сам по себе — без сравнения с прошлым годом, без накопленной базы, без понимания тренда. Достаточно показать любой формальный результат — и он засчитывается. Построили два метра дороги? Отлично, дорожное строительство ведётся. Что в прошлом году не построили ничего, что потребность — два километра, что дорога разрушается быстрее, чем ремонтируется, — эти вопросы система не задаёт. Такая оценка не стимулирует развитие — она легитимизирует стагнацию. Муниципалитет может годами демонстрировать «деятельность», не приближаясь к решению ни одной реальной проблемы территории.
По бюджетам муниципальных округов — утверждённые суммы не осваиваются: по ряду направлений исполнение за три квартала не превышает 40–45 %. Проблема не только в дефиците денег — это в равной мере дефицит компетенций.
Жители — конечные благополучатели — недополучают огромную долю общественных благ. Дороги разбиты, сети гнилые, объекты образования и культуры текут, бизнес не развивается, молодёжь уезжает.
Что делать: конкретные предложения
1. Обязательные квалификационные стандарты. Заменить формулировку «предпочтительные требования» на «обязательные». Установить жёсткие кадровые стандарты: для ключевых должностей — заместителей глав, начальников управлений и отделов — обязательное высшее профильное образование и подтверждённый опыт работы в соответствующей сфере. Не диплом о переподготовке, а полноценное отраслевое образование. Не «управленческий опыт» в абстрактном смысле, а реальный стаж в той области, которой человек будет руководить. Ввести обязательную аттестацию раз в три года. Принцип должен быть простым: на место менеджера — настоящего специалиста. Человек, который руководит ЖКХ, обязан понимать, как устроены коммунальные сети. Человек, который планирует бюджет, обязан знать бюджетный процесс. Человек, который отвечает за дорожное хозяйство, должен уметь читать проектно-сметную документацию.
2. Система подготовки муниципальных управленцев. Обязательная программа адаптации для вновь назначенных руководителей. Регулярное повышение квалификации по отраслевым программам. Стажировки в успешных муниципалитетах. Формирование кадрового резерва — не на бумаге, а с реальной программой подготовки.
3. Измеримые показатели эффективности. Каждое подразделение округа должно иметь показатели, привязанные к результатам для жителей, а не к количеству проведённых совещаний. Критически важно: показатели должны оцениваться в динамике — в сравнении с предыдущим годом, с базовым уровнем, с нормативной потребностью. Нынешняя система, в которой достаточно показать любой результат текущего года безотносительно прошлого, создаёт иллюзию работы. Экономический отдел — сколько рабочих мест создано, сколько инвестиций привлечено, и как это соотносится с прошлым периодом. Сельское хозяйство — динамика посевных площадей, объёмов производства. ЖКХ — процент замены изношенных сетей, снижение аварийности по сравнению с прошлым годом. Дорожное хозяйство — не факт строительства, а доля закрытой потребности: если из нужных двух километров построили два метра — это не «дорожное строительство ведётся», а провал. Систематическое недостижение — основание для кадровых решений.
4. Программное бюджетирование. Каждое направление должно иметь утверждённую программу на три–пять лет с целями и дорожной картой. Но прежде всего нужен стратегический документ самого муниципального округа — документ, который чётко определяет: куда мы идём, какой должна стать территория, каких целевых показателей мы добиваемся к конкретному сроку. Без такой «точки назначения» все отраслевые программы повисают в воздухе. Нельзя ремонтировать дороги без плана приоритетов. Нельзя развивать ЖКХ без схемы модернизации сетей. Нельзя поддерживать бизнес без понимания, какой бизнес территории нужен. И нельзя реформировать муниципальное управление, не зная, для чего именно оно реформируется.
5. Внутренний контроль. Создание подразделения внутреннего аудита: проверка обоснованности закупок, объективности выбора подрядчиков, качества приёмки работ, конфликта интересов. Ротация глав территорий не реже раза в пять лет — это разрывает коррупционные связи.
6. Реальные полномочия для глав территорий. Если мы возлагаем на них ответственность — нужно дать инструменты. Минимальный штат, ограниченные бюджетные полномочия на оперативные расходы, методические материалы. И обязательная публичная отчётность перед жителями — не реже раза в квартал.
7. Реформа доходной базы. Даже при идеальном управлении муниципальные округа останутся несамостоятельными без изменения Бюджетного и Налогового кодексов: увеличение доли НДФЛ, закрепление доли НДС за муниципальным уровнем, местные отчисления от налога на прибыль. Нормативы отчислений — минимум на три–пять лет, чтобы можно было планировать.
Заключение
Принято считать, что муниципальная реформа 2025 года — это шаг вперёд: убрали дублирование, сконцентрировали ресурсы, выстроили вертикаль. Но есть вещь, которую мы в ходе этой реформы потеряли, и она важнее любой оптимизации.
Мы потеряли местное самоуправление на земле. На самом нижнем уровне — там, где фактически живут люди. Раньше в каждом поселении был свой глава, свой совет депутатов, свой бюджет — пусть маленький, но свой. Люди знали, к кому идти. Глава знал каждую улицу. Депутаты были соседями. Это и было местное самоуправление в его прямом смысле — самоорганизация людей для решения своих, местных, ежедневных вопросов.
Теперь этого нет. Поселения ликвидированы. Бюджетов нет. Депутатов поселенческого уровня нет. Глава территории — не избранное лицо, а назначенный чиновник без полномочий и ресурсов. Все решения принимаются в районном центре, за десятки километров от деревни, где прорвало трубу.
А на уровне округа — руководители, подобранные не по компетенциям, а по лояльности. Программы, существующие только на бумаге. Бюджеты, которые не осваиваются. Подрядчики, которых выбирают не по качеству, а по знакомству. И жители, которые больше ни на что не влияют.
Реформа должна была сделать управление эффективнее. Вместо этого она отдалила власть от людей и не дала взамен ни профессионализма, ни контроля, ни денег. На ключевых должностях — люди, отобранные по критерию лояльности, а не компетенций. Вместо стратегического документа, определяющего цели развития территории, — набор разрозненных решений без конечной точки назначения. Вместо измеримых показателей — формальная отчётность, не привязанная ни к динамике, ни к реальным потребностям людей. Структурные преобразования без кадровой реформы, без системы подготовки настоящих специалистов, без внутреннего контроля и без укрепления финансовой базы — это перестановка мебели в комнате, где протекает крыша.
Пока не будет решён вопрос «кто управляет» и «на какие деньги» — никакая реорганизация не изменит жизнь людей к лучшему. А самое ценное, что мы потеряли — живое самоуправление на местах, — вернуть будет труднее всего.
Антонов Максим Сергеевич, депутат Совета Омского района Омской области.
